繼國辦發(fā)近年來,地方債風險一直是懸在中國經(jīng)濟頭上的一把“達摩克利斯之劍”。
自頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》,全面規(guī)范地方政府性債務管理后,財政部相繼出臺了《地方政府性存量債務清理處置辦法》(以下簡稱《處置辦法》)和《地方政府債務納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱《甄別辦法》)等可操作性極強的文件,以鎖定存量債務,降低政府債務風險,避免區(qū)域性和系統(tǒng)性風險爆發(fā)。由此可見,中央政府在化解地方債風險這一問題上態(tài)度堅決,力保地方債風險軟著陸的決心也非常大。
眾所周知,化解地方債風險的最優(yōu)路徑是軟著陸。那么,如何才能實現(xiàn)軟著陸?
首先,實現(xiàn)地方債風險軟著陸,需要厘清地方政府和市場邊界,有效甄別債務。此前,地方政府借助地方融資平臺公司進行投融資。銀行等金融機構也往往將融資平臺公司作為“政府的工具”,認為地方政府將為其擔保,因而忽略了對這類公司的風險管理;同時,融資平臺公司往往與地方政府關系復雜,屬性不明,無法成為真正的經(jīng)營實體。在此情況下,這類公司因缺乏運營能力、收益無法保障,使償債風險上升。
為此,《處置辦法》明確剝離了融資平臺公司的政府融資職能,規(guī)定融資平臺公司不得新增政府債務。這將破除此前政企不分所導致的權責不明等問題。而《甄別辦法》則明確了存量債務的處理細則,要求各地先摸清債務情況,再進行分類處理。
根據(jù)《甄別辦法》,在清理存量債務時要明確政府和企業(yè)的責任,企業(yè)債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。按照“權責利相一致”的原則,相應的資產(chǎn)、收入或權利等也應隨償債責任一并劃轉(zhuǎn)。同時,根據(jù)項目本身的收益情況,《甄別辦法》還將政府負債項目分為不同四類,對應“不納入政府債務、一般債務、專項債務”等不同的甄別結果。
其次,實現(xiàn)地方債風險軟著陸,需要為地方政府提供融資緩沖時間。中國的地方債問題發(fā)端于2009年。在當時4萬億元經(jīng)濟刺激計劃影響下,部分地方政府或通過成立平臺公司向銀行借款,或通過影子銀行借款,地方政府債務規(guī)模急劇膨脹。
審計署對地方債的審計結果顯示,截至2013年6月底,地方政府負有償還責任的債務高達10.89萬億元,負有擔保責任的債務為2.67萬億元,可能承擔一定救助責任的債務為4.34萬億元,合計接近18萬億元。隨著此前發(fā)行的部分地方債務到期,地方政府采用借新還舊、債務滾動等方式將風險后移。這筆體量龐大的債務,已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的潛在威脅,一旦風險爆發(fā),后果不堪設想。
因此,在較短周期內(nèi)要求地方政府清償全部債務并不現(xiàn)實?!短幹棉k法》設置了過渡時間窗口。在2015年12月31日前,部分在建項目仍然可以按照原來的融資渠道進行融資,但新發(fā)債領域嚴格限定在保障房、公路、水利等項目內(nèi)。通過這一方式,為地方政府緩解償付壓力,助其平穩(wěn)應對風險。
而《甄別辦法》則明確規(guī)定,對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目,要大力推廣PPP模式,以此鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務并獲取合理回報,同時減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。
再次,實現(xiàn)地方債風險軟著陸,需要開拓新財源以支持償債。目前,在地方財政收入增長下降、土地出讓金收入明顯減少、投融資平臺再融資能力不足的情況下,局部地區(qū)面臨的償債壓力較大;而且,經(jīng)濟增速下滑與產(chǎn)能過剩問題互相作用,形成惡性循環(huán),部分行業(yè)的經(jīng)營、發(fā)展面臨困難。
在這種情況下,地方經(jīng)濟結構性調(diào)整刻不容緩。只有通過金融、稅收等多種措施,支持企業(yè)通過關閉、并購、聯(lián)合等途徑加快轉(zhuǎn)型升級,促進大企業(yè)的資源整合,深化中小企業(yè)專業(yè)化分工,以減少地方政府對土地財政、產(chǎn)能過剩行業(yè)的依賴,逐步形成與中速增長階段相適應的新盈利模式。
軟著陸是化解存量債務的最優(yōu)路徑。在積極應對歷史遺留問題的同時,地方政府還當關注債務的增量管理,將其納入法律框架內(nèi)。只有嚴格執(zhí)行中央政府政策,杜絕隨意舉債、無視法規(guī)的陳規(guī)陋習,才有望實現(xiàn)地方債風險軟著陸,化解地方債務危機。
來源:金融時報 ?。òl(fā)展運管部 周泓沛 收集整理)